Les inspections sur place sont régies par l’article 15 de la Loi n° 4054 sur la protection de la concurrence (« Loi n° 4054 »). Ces inspections ont pour objectif d’établir, de protéger et de maintenir un marché concurrentiel. Le Conseil de la concurrence (« le Conseil ») est la seule autorité compétente pour mener de telles inspections. Il procède à des inspections sur place auprès des entreprises et des associations d’entreprises lorsqu’il le juge nécessaire pour atteindre ces objectifs. À cet égard, le Conseil peut examiner tous types de données et de documents conservés sur les supports physiques ou électroniques et dans les systèmes d’information des entreprises, y compris les livres comptables, procès-verbaux de réunions, ordres du jour, documents relatifs aux actifs de l’entreprise, ainsi que les ordinateurs appartenant à celle-ci et dispositifs portables.
Les inspections sur place sont susceptibles d’interférer avec les droits et libertés fondamentaux des entreprises et de leurs employés. Elles sont donc étroitement liées à la question des preuves obtenues illégalement. Le concept de « preuve obtenue illégalement » découle de l’article 38 de la Constitution de la République de Türkiye n° 2709 (« la Constitution »), intitulé « Principes relatifs aux infractions et aux peines ». Le titre de cet article peut donner l’impression que la disposition ne s’applique qu’aux sanctions judiciaires. Toutefois, les dispositions de la Constitution constituent des règles juridiques fondamentales également contraignantes pour les autorités administratives, conformément à l’article 11 de la Constitution. En effet, la Cour constitutionnelle a déjà jugé que cet article s’applique également à la juridiction administrative. L’une de ses décisions pertinentes énonce ce qui suit : « L’article 38 de la Constitution ne distinguant pas entre les sanctions administratives et judiciaires, les amendes administratives sont également soumises aux principes énoncés dans cet article. » (Dossier n° 2023/41, Décision n° 2023/102) Ainsi, cet article s’applique également aux sanctions administratives. De même, la Cour constitutionnelle a précisé ailleurs : « Le paragraphe 7 de l’article 38 de la Constitution, issu de l’article 15 de la Loi n° 4709 du 3 octobre 2001, dispose que “les constatations obtenues par des moyens illégaux ne peuvent être considérées comme des preuves”. En se fondant sur la jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil d’État, l’administration défenderesse a soutenu que des preuves obtenues illégalement pouvaient être admises dans le cadre du droit disciplinaire. Toutefois, cette disposition, figurant dans la deuxième partie de la Constitution intitulée “Droits et devoirs fondamentaux”, s’applique aux juridictions pénales, civiles et administratives. » (Requête n° 2014/7738, 13 juillet 2016) Il est donc clair que la règle selon laquelle « les constatations obtenues par des moyens illégaux ne peuvent être considérées comme des preuves » s’impose également à la juridiction administrative. La doctrine est, dans l’ensemble, d’accord avec cette interprétation. Bien que les inspections sur place ne constituent pas des procédures judiciaires, la question de l’applicabilité de l’interdiction des preuves obtenues illégalement à ces inspections demeure controversée. Cependant, les décisions du Conseil peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge administratif. Par conséquent, le Conseil est tenu de respecter ce principe lors de ses inspections sur place. En résumé, nous considérons que l’interdiction des preuves obtenues illégalement prévue à l’article 38 de la Constitution s’applique également aux sanctions administratives, indépendamment de l’intitulé de l’article, à la lumière de la doctrine et de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
Tout d’abord, le Conseil doit respecter les dispositions légales pertinentes lors de ses inspections sur place. Dans le cas contraire, les éléments recueillis seront considérés comme des preuves obtenues illégalement. Il s’agit avant tout d’une exigence découlant de l’État de droit.
Les experts se rendant dans une entreprise pour y effectuer une inspection sur place doivent être munis d’un certificat d’habilitation précisant leur identité, la dénomination et l’adresse de l’entreprise ou de l’association d’entreprises concernée, ainsi que l’objet et la finalité de l’inspection. Les éléments obtenus au cours d’inspections menées sans certificat d’habilitation seront considérés comme des preuves obtenues illégalement. En outre, les experts ne peuvent recueillir que des éléments en lien avec l’objet et la finalité de l’inspection. Les éléments sans rapport avec l’objet de l’inspection ou ne servant pas sa finalité peuvent être qualifiés de preuves obtenues illégalement. Par ailleurs, il est évident que l’objectif principal de l’interdiction des preuves obtenues illégalement est la protection des droits et libertés fondamentaux des individus. Au cours des inspections sur place, certaines mesures portent atteinte à certains de ces droits et libertés fondamentaux des entreprises et de leurs employés, notamment le droit au respect de la vie privée et l’inviolabilité du domicile. Le droit au respect de la vie privée est consacré à l’article 20 de la Constitution, dont les deux premiers paragraphes disposent :
« Chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale. La vie privée ou familiale ne peut être violée.
Sauf décision dûment rendue par un juge pour un ou plusieurs des motifs tenant à la sécurité nationale, à l’ordre public, à la prévention des infractions, à la protection de la santé publique et de la moralité publique ou à la protection des droits et libertés d’autrui, ou sauf ordre écrit d’une autorité légalement habilitée dans les cas où un retard entraînerait un préjudice sur les mêmes fondements, nul ne peut faire l’objet d’une perquisition ni d’une saisie concernant sa personne, ses papiers privés ou ses biens. La décision de l’autorité compétente doit être soumise à l’approbation du juge compétent dans les vingt-quatre heures. Le juge doit rendre sa décision dans un délai de quarante-huit heures à compter du moment de la saisie ; à défaut, la saisie est automatiquement levée. »
Il est fréquemment soutenu que cette disposition n’est pas respectée dans les procédures appliquées lors des inspections sur place. En effet, contrairement à ce qu’elle prévoit, les inspections sur place sont parfois réalisées sans décision judiciaire, et la quasi-totalité des documents appartenant aux entreprises et à leurs employés sont examinés à cette fin. Que ces documents soient conservés sur des supports physiques ou électroniques, ou dans des systèmes d’information, ils entrent tous dans le champ de l’inspection. Dans ce contexte, les correspondances échangées via des téléphones portables, des applications ou des plateformes de messagerie (Teams, Outlook, WhatsApp, etc.) peuvent être examinées. Bien que les appareils de communication portables à usage personnel (téléphones, tablettes, etc.) fassent généralement l’objet d’un simple survol et que les dispositifs personnels ne contenant pas de données liées à l’entreprise soient exclus du champ de l’inspection, cette pratique constitue néanmoins une atteinte au droit au respect de la vie privée.
Les décisions de la Cour constitutionnelle sont éclairantes pour comprendre cette situation controversée.
Ainsi, comme publié au Journal officiel du 30 mars 2023, la Cour constitutionnelle a examiné la demande d’annulation de l’expression « en prendre des copies et des échantillons physiques », ajoutée le 16 juin 2020 à l’article 15 de la Loi n° 4054, au regard du droit au respect et à la protection de la vie privée. La demande d’annulation était fondée sur la prétendue contradiction entre cette disposition et l’article 20 de la Constitution, qui énonce : « (…) sauf ordre écrit d’une autorité légalement habilitée, nul ne peut faire l’objet d’une perquisition ni d’une saisie concernant sa personne, ses papiers privés ou ses biens. La décision de l’autorité compétente doit être soumise à l’approbation du juge compétent dans les vingt-quatre heures. Le juge doit rendre sa décision dans un délai de quarante-huit heures à compter du moment de la saisie ; à défaut, la saisie est automatiquement levée. » (Dossier n° 2020/67, Décision n° 2022/139, 9 novembre 2022) L’annulation de la phrase figurant à l’article 15/1/[a] de la Loi n° 4054 avait été demandée pour les motifs suivants : (i) elle permettait la copie et le prélèvement d’échantillons de tous types de documents des entreprises, sans aucune limitation, (ii) la présence du représentant de l’entreprise n’était pas exigée pendant cette procédure, (iii) la règle autorisant l’accès aux données relatives aux secrets commerciaux et aux clients des entreprises ne prévoyait aucune garantie concernant l’obtention et le traitement des données personnelles, et (iv) cette situation était incompatible avec le principe de sécurité juridique et manquait de proportionnalité. Dans cette affaire, la Cour s’est d’abord référée à l’article 20 de la Constitution et a rappelé que les données personnelles ne pouvaient être traitées qu’avec le consentement explicite de la personne concernée ou dans les cas prévus par la loi. Elle a ensuite considéré que le pouvoir conféré au Conseil, dont l’annulation était demandée, était clair et non équivoque quant à son objet, sa portée et ses limites. La règle respectait donc le principe de légalité, remplissant les critères de précision, d’accessibilité et de prévisibilité. Outre l’examen de la légalité, la Cour a procédé à un contrôle de proportionnalité et a conclu que l’inspection sur place était proportionnée pour les raisons suivantes : (i) elle s’effectuait par la remise de documents, (ii) le Conseil n’était pas autorisé à recourir à la contrainte, (iii) les éléments pour lesquels les parties n’avaient pas eu la possibilité de se défendre ne pouvaient fonder la décision, (iv) le Conseil était soumis aux obligations prévues par la Loi n° 6698 sur la protection des données à caractère personnel (« Loi n° 6698 »), et (v) les catégories particulières de données personnelles étaient soumises à des conditions plus strictes. La Cour a donc jugé que la disposition contestée était conforme à la Constitution. Dans cette décision, la Cour a examiné la disposition relative au pouvoir du Conseil d’effectuer des inspections sur place pour la protection de la concurrence à la lumière des principes de proportionnalité et de légalité. Cette décision est ainsi susceptible d’orienter les pratiques futures. Elle revêt également une importance particulière en ce qu’elle laisse entendre que les personnes morales peuvent bénéficier de la protection offerte par la Loi n° 6698 et que le Conseil est soumis aux obligations prévues par cette même loi.
Un autre droit constitutionnel devant être pris en compte dans le cadre des inspections sur place est l’inviolabilité du domicile, consacrée à l’article 21 de la Constitution. Cet article, qui exige une décision judiciaire préalable pour toute entrée dans un lieu d’habitation, dispose :
« Le domicile d’une personne est inviolable. Sauf décision dûment rendue par un juge pour un ou plusieurs des motifs tenant à la sécurité nationale, à l’ordre public, à la prévention des infractions, à la protection de la santé publique et de la moralité publique ou à la protection des droits et libertés d’autrui, ou sauf ordre écrit d’une autorité légalement habilitée dans les cas où un retard entraînerait un préjudice pour les mêmes motifs, nul domicile ne peut être pénétré ni fouillé, ni les biens qui s’y trouvent saisis. La décision de l’autorité compétente doit être soumise à l’approbation du juge compétent dans les vingt-quatre heures. Le juge doit rendre sa décision dans un délai de quarante-huit heures à compter du moment de la saisie ; à défaut, la saisie est automatiquement levée. »
La Cour constitutionnelle, suivant la ligne des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme (« CEDH »), a précisé dans sa jurisprudence que la notion de domicile s’appliquait également aux lieux de travail. Ainsi, le bureau où une personne exerce sa profession, le siège social où une société mène ses activités, ainsi que les sièges, succursales et autres établissements des personnes morales peuvent également être considérés comme des domiciles. Dans l’affaire Niemitz c. Allemagne, la CEDH a jugé qu’il serait conforme à l’objectif principal de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (« CEDH ») d’interpréter les termes « vie privée » et « domicile » comme englobant les activités ou locaux professionnels et commerciaux. Dans ce contexte, la vie professionnelle doit être considérée comme faisant partie de la vie privée, et un lieu de travail doit bénéficier de la même protection qu’un domicile. (Requête n° 137/1088, 16 décembre 1992). De même, dans sa célèbre décision Ford Otosan, la Cour constitutionnelle a indiqué que les inspections sur place devaient bénéficier de la garantie constitutionnelle prévue à l’article 21 et que de telles opérations ne pouvaient être effectuées qu’en vertu d’une décision de justice (Requête n° 2019/40991, 23 mars 2023). La Cour a reconnu qu’une mesure pouvait être prise sur ordre écrit d’une autorité légalement habilitée dans les cas où un retard serait préjudiciable, tout en soulignant que cette décision devait être soumise à l’approbation du juge dans un délai de vingt-quatre heures. Dans cette affaire, la Cour a constaté que la société requérante n’avait pas cherché à entraver l’inspection sur place et que l’inspection menée sans décision judiciaire constituait une violation des droits constitutionnels. En conséquence, la Cour a conclu que le pouvoir d’inspection sur place prévu par la Loi n° 4054 était contraire aux garanties énoncées à l’article 21 de la Constitution. La Cour a précisé que cette violation résultait de la réglementation contenue dans la Loi n° 4054. Elle a donc statué sur la constatation de la violation et ordonné un nouveau jugement afin de remédier à la violation subie par la requérante.
Bien que des décisions de la Cour constitutionnelle aient reconnu des atteintes aux droits constitutionnels lors des inspections sur place, la pratique consistant à effectuer de telles inspections sans décision judiciaire, en vertu de l’article 15 de la Loi n° 4054, demeure courante. Cette situation suggère que les décisions de la Cour constitutionnelle ne produisent pas toujours les effets escomptés en pratique.
Un autre aspect à prendre en considération dans le cadre des inspections sur place est le secret professionnel entre l’avocat et son client. Lors de ces inspections, les experts peuvent examiner tout type de données conservées sur les supports physiques ou électroniques et dans les systèmes d’information des entreprises. La possibilité que ces données comprennent des éléments couverts par le secret professionnel entre l’avocat et son client suscite des inquiétudes. Le secret professionnel de l’avocat est régi par l’article 130/2 du Code de procédure pénale turc n° 5271 (« Code n° 5271 »), intitulé “Perquisition et saisie dans les cabinets d’avocats et saisie du courrier”, qui dispose :
« Si l’avocat dont le cabinet est perquisitionné, ou le bâtonnier ou l’avocat le représentant, s’oppose, à la fin de la perquisition, à la saisie de certains éléments en invoquant qu’ils se rapportent à la relation professionnelle entre l’avocat et son client, ces éléments doivent être placés dans une enveloppe ou un paquet distinct et scellés par les personnes présentes. Au stade de l’enquête, le juge de paix en matière pénale, ou au stade des poursuites, le juge ou le tribunal, statue sur cette question. Si le juge compétent constate que les éléments saisis relèvent du secret professionnel entre l’avocat et son client, les objets saisis sont immédiatement restitués à l’avocat et les procès-verbaux relatifs aux interactions sont détruits. Les décisions mentionnées dans ce paragraphe doivent être rendues dans un délai de vingt-quatre heures. »
De même, l’article 36 de la Loi sur la profession d’avocat n° 1136 dispose : « Les avocats ne peuvent divulguer les informations qui leur ont été confiées ou dont ils ont eu connaissance dans l’exercice de leurs fonctions, que ce soit en tant qu’avocats ou en tant que membres de l’Union des barreaux de Türkiye et des divers organes des barreaux. »
Toutefois, la législation ne précisant pas clairement si ces dispositions s’appliquent aux inspections sur place, les décisions rendues par le Conseil de la concurrence peuvent servir de référence.
Dans sa décision Sanofi (09-16/374-88, 20.04.2009), le Conseil a indiqué que certains documents saisis lors de l’inspection sur place devaient être considérés comme des correspondances écrites relevant du secret professionnel de l’avocat.
Dans cette décision, le Conseil a d’abord précisé qu’il n’existait pas, dans la législation turque, de disposition conférant une protection absolue, en droit de la concurrence, aux informations et documents issus de la relation professionnelle entre un avocat et son client. Toutefois, les principes généraux du droit et la jurisprudence européenne — notamment les arrêts AM&S et Akzo — pouvaient être utilisés à titre de référence. Ainsi, le Conseil a identifié deux conditions devant être remplies pour qu’une correspondance obtenue lors d’une inspection sur place bénéficie du secret professionnel : (i) la correspondance écrite doit avoir été échangée entre un client et un avocat indépendant (n’ayant aucun lien de subordination ou de collaboration professionnelle avec le client) ; (ii) la correspondance écrite doit être dans l’intérêt du client et relever du droit de la défense.
Dans sa décision Dow (15-42/690-259, 02.12.2015), le Conseil a réaffirmé ces exigences et souligné que certains documents recueillis lors de l’inspection sur place devaient être considérés comme des correspondances écrites relevant du secret professionnel de l’avocat.
Le Conseil a approfondi cette analyse dans sa décision Enerjisa. Dans le cadre de l’enquête préliminaire ouverte par la décision n° 16-39/656-M du 16.11.2016, il a examiné la note d’information n° 2016-1-65/BN du 30.11.2016 relative à l’allégation selon laquelle certains documents saisis lors de l’inspection sur place du 22.11.2016 devaient être protégés au titre du secret des correspondances avocat-client. À l’issue de cet examen, le Conseil a adopté la décision n° 16-42/686-314 du 06.12.2016. Dans cette décision, il a confirmé sa position exprimée dans la décision Dow, réaffirmant les deux conditions susmentionnées et précisant que les correspondances qui ne se rattachaient pas directement au droit de la défense et qui visaient à faciliter ou dissimuler une infraction existante ou future ne pouvaient bénéficier de la protection, même si elles concernaient l’objet de l’enquête ou de l’inspection. Ainsi, si l’avis donné par un avocat indépendant à son client sur la question de savoir si un contrat particulier contrevient à la Loi n° 4054 bénéficie du secret professionnel, en revanche, une correspondance portant sur la manière dont une entreprise pourrait violer la Loi n° 4054 ne saurait bénéficier de cette protection.
En conclusion, bien que les inspections sur place effectuées en vertu de l’article 15 de la Loi n° 4054 jouent un rôle essentiel dans la protection et le maintien d’un marché concurrentiel, cette procédure soulève certaines préoccupations quant à la protection des droits et libertés fondamentaux. Au-delà de ces préoccupations, la question revêt une importance cruciale, car l’évaluation du caractère légal ou illégal des preuves recueillies lors d’une inspection sur place peut avoir des conséquences très différentes pour les entreprises concernées. Même si la jurisprudence de la Cour constitutionnelle constitue un guide précieux pour déterminer les limites juridiques des inspections sur place, certaines lacunes et incertitudes persistent dans la pratique. Dans ce contexte, il serait opportun d’établir un cadre juridique clair et détaillé, conformément au principe de sécurité juridique, afin de prévenir d’éventuelles violations susceptibles de se produire dans la pratique et d’éliminer les inquiétudes liées à l’ambiguïté actuelle.
Dila Yıldırım, Avocate
